Auto 912/21
CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral
CONTROVERSIAS RELACIONADAS CON EL RECOBRO DE PRESTACIONES NO INCLUIDAS EN EL PLAN DE BENEFICIOS DE SALUD-PBS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa
Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS hoy PBS, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas una EPS cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
Referencia: Expediente CJU-441
Conflicto negativo de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo de la misma ciudad.
Magistrada sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. La Entidad Promotora de Salud ALIANSALUD S.A., mediante apoderado judicial, instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud en adelante, ADRES.
Lo anterior, con el fin de que: (i) se declare la existencia de la obligación de pago a cargo de la ADRES por concepto de la prestación de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud hoy PBS[1] a afiliados en cumplimiento de fallos de tutela y no financiados con cargo a las Unidades de Pago por Capitación en adelante, UPC, y (ii) se ordene a la demandada a pagar a la EPS: (a) la suma de $12.160.628, correspondiente a 18 registros glosados injustificadamente; (b) los gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones no financiadas con cargo a la UPC; y (c) los intereses de mora liquidados sobre el valor de cada una de las pretensiones de condena.
2. La demanda le correspondió al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá[2], el cual, mediante providencia del 23 de octubre de 2019[3], rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de la misma ciudad.
[S]i bien la prestación de los servicios de salud hace parte del Sistema Integral de Seguridad Social, no son del mismo resorte los conflictos económicos que se desprendan de tales servicios, los cuales, por tratarse del Estado (La Nación - Ministerio de Salud y Protección Social), se deben ventilar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en correspondencia a los factores subjetivo y objetivo de competencia, en concordancia con las decisiones antes citadas, proferidas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[4], la Sección Tercera del Consejo de Estado[5] y la Corte Suprema de Justicia - Sala Plena[6], respectivamente.
3. Cumplida la remisión, el asunto fue repartido al Juzgado 62 Administrativo de Bogotá[7].
4. Mediante Auto del 11 de diciembre de 2019 ese juzgado declaró la falta de competencia para conocer del caso, propuso conflicto negativo de jurisdicción y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Consideró que el asunto objeto de estudio se enmarca dentro de las controversias derivadas del sistema de seguridad en salud, según lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código de Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, por lo tanto, la competencia para conocerlo corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral. Específicamente indicó que:
[E]l Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en providencia del 17 de mayo de 2018 dictado dentro del radicado No. 11001010200020180074200, dirimió el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda ordinaria laboral de Colsanitas S.A. contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, precisando que los asuntos como el que aquí se debate, son propios del Sistema de Seguridad Social Integral y es la Jurisdicción Ordinaria la competente para conocerlos.
Expuesto lo anterior, se concluye la falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto ( )
5. Mediante oficio No. 0028 del 14 de enero de 2020, el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[8].
6. El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el proceso a la Corte Constitucional[9].
7. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora[10].
8. El 1º de junio de 2021, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos[11] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[12].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[14].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[15] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo, que exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16].
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa[18].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral (Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 62 Administrativo de Bogotá).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la EPS ALIANSALUD S.A. contra la ADRES. En esta ocasión, la demandante pretende el recobro por servicios o prestaciones excluidas del Plan Obligatorio de Salud, que no fueron financiadas por las Unidades de Pago por Capitación y respecto de las cuales las glosas de facturación no fueron aprobadas por la demandada.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su posición en el artículo 2.4 del Código de Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sección Tercera del Consejo de Estado y la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. De otra, el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá propuso el conflicto con fundamento en lo establecido por la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, según la cual la competencia para conocer de estos asuntos es de la jurisdicción ordinaria, de conformidad con el artículo 2.4 del del Código de Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y del Juzgado 62 Administrativo la misma ciudad. Para tal efecto: (i) se referirá a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el antiguo POS hoy PBS, y, (ii) resolverá la controversia en concreto.
Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa en materia de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS hoy PBS. Reiteración de jurisprudencia
6. Mediante Auto 389 de 2021[19], esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre un Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá y otro Juzgado Administrativo del Circuito de la misma ciudad, respecto del conocimiento de una demanda ordinaria laboral presentada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas, correspondientes a servicios, procedimientos e insumos médicos, que prestó y que no estaban incluidos dentro del POS hoy PBS.
7. Al resolver el asunto, la Sala Plena determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso adelantado por Sanitas EPS en contra de la ADRES. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:
El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.
Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores[20].
8. Para llegar a tal conclusión, la Corte señaló que, cuando la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de servicios no incluidos en el PBS y sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad en Salud[21], su resolución corresponde a los jueces administrativos, en la medida en que: (i) la ADRES es una entidad pública sujeta al derecho administrativo[22], y (ii) manifiesta su voluntad de reconocer o no el pago de prestaciones de salud mediante actos administrativos[23].
9. Entonces, conforme a la regla jurisprudencial, fijada en la providencia referida, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS hoy PBS, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[24]. Lo anterior, por cuanto en estos litigios una EPS cuestiona actos administrativos proferidos por la ADRES.
III. CASO CONCRETO
10. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado 62 Administrativo de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La competencia para conocer la demanda debe atribuirse de conformidad con la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 389 de 2021. En esa decisión se estableció que [e]l conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES (negrillas fuera del texto).
(iii) Así las cosas, la Corte asignará a la jurisdicción contencioso administrativa la competencia para conocer la demanda presentada por la Entidad Promotora de Salud ALIANSALUD S.A contra la ADRES, por el recobro de prestaciones no incluidas en el extinto POS, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por lo tanto, ordenará remitir el asunto al Juzgado 62 Administrativo de Bogotá.
Regla de decisión. Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias judiciales relacionadas con el pago de recobros por parte del Estado a las entidades promotoras de salud por prestaciones no incluidas en el extinto POS hoy PBS, con fundamento en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estas una EPS cuestiona un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y Juzgado 62 Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 62 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la EPS ALIANSALUD S.A.
SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-441 al Juzgado 62 Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Presidente
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ALBERTO ROJAS RÍOS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Plan de Beneficios en Salud.
[2] Acta individual de reparto, folio 67 del archivo denominado 11001010200020200030400 C3 del expediente digital.
[3] Auto interlocutorio, folio 69 a 75 del archivo denominado 11001010200020200030400 C3 del expediente digital.
[4] El Auto hace alusión a la providencia del 05 de marzo 2014 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaría del Consejo Superior de la Judicatura, radicado No.11001010200020140014600.
[5] El Auto hace alusión a la providencia del 22 de enero 2015 del Consejo de Estado, expediente No.52611, radicado No.716001233300020120010701.
[6] El Auto hace alusión a la providencia del 12 de abril 2018 del Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, radicado No. 110010230000201700200-01 MP. Luis Guillermo Salazar Otero.
[7] Acta individual de reparto, folio 79 del archivo denominado 11001010200020200030400 C3 del expediente digital.
[8] Oficio de remisión, folio 2 del archivo denominado 11001010200020200030400 C1 del expediente digital.
[9] Oficio de remisión, folio 6 del archivo denominado 11001010200020200030400 C1 del expediente digital.
[10] Archivo denominado CJU-0000441 Constancia de Reparto.
[11] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[12] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[13] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 332 y 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Sustanciadora.
[14] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[15] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como el 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[20]Fundamento jurídico 54 del Auto 389 de 2021.
[21] En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena delimitó el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de las controversias sobre recobros en los siguientes términos: ( ) los asuntos enunciados en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 guardan una estrecha relación con la necesidad de garantizar la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de donde se desprende que son de [competencia de la Superintendencia de Salud], con fundamento en el literal f), las controversias relacionadas con el tema de recobros de cuya solución dependa la prestación de los servicios del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esa situación difiere de lo decidido por la Sala Plena en el conflicto de la referencia, pues, como se ha indicado, las demandas de recobros judiciales al Estado no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está en discusión pues ya fueron prestados ( ).
[22] Ver los fundamentos jurídicos 35, 36 y 37 del Auto 389 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[23] Ver el fundamento jurídico 40 del Auto 389 de 2021, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
[24] La norma en cita dispone que: la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (Negrilla fuera de texto).